La Macédoine reste toujours bloquée aux portes de l’OTAN

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Le Courrier des Balkans

La Macédoine reste toujours bloquée aux portes de l’OTAN

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Mise en ligne : vendredi 19 novembre 2010
Les dirigeants des pays membres de l’Otan se réunissent à Lisbonne ce vendredi et ce samedi. L’élargissement de l’Alliance sera à l’ordre, notamment la question de l’accession de la Macédoine, toujours bloquée par la Grèce depuis le Sommet de Bucarest de 2008. La Macédoine risque encore une fois de se retrouver sur la touche de l’intégration euro-atlantique, au risque de menacer la stabilité régionale. Retour sur vingt années de blocages.

Par Loïc Poulain

Depuis le 8 septembre 1991, date de la déclaration d’indépendance macédonienne, la dispute entre Skopje et Athènes a été un frein à l’intégration euro-atlantique des Balkans. Contrairement aux cas slovène et croate, la reconnaissance de la Macédoine par les États-membres de l’Union européenne (UE) fut ainsi suspendue en janvier 1992, en vertu des objections grecques. Une solution temporaire fut cependant trouvée en avril 1993 : sous le nom provisoire d’« Ancienne République Yougoslave de Macédoine » (ARYM), Skopje fut autorisée à intégrer les Nations Unies et à entamer des discussions de pré-adhésion avec l’Union européenne et l’Otan. Pourtant, dix-neuf ans après son indépendance, la Macédoine reste en marge.

Aux origines de la querelle

Le contentieux gréco-macédonien relève de plusieurs aspects, qu’il convient de démêler en premier lieu. De manière générale, son origine repose sur l’histoire de la région et sur les atteintes à l’identité des Grecs et des habitants de la Macédoine.

La dispute historique remonte à l’antique Royaume de Macédoine et à l’ère d’Alexandre le Grand, soit à la période correspondant à l’expansion de l’hellénisme, plusieurs siècles avant l’arrivée des tribus slaves dans les Balkans. L’utilisation par la Macédoine de symboles datant de la période classique, comme le Soleil de Vergina qui ornait le drapeau conçu lors de l’indépendance, est dès lors vue par Athènes comme une captation grossière de l’héritage hellénique. De même, l’installation de statues de Philippe II de Macédoine, de son fils Alexandre II, ou des Saints Cyrille et Méthode, tout comme le fait de rebaptiser au nom d’Alexandre le Grand le principal aéroport et l’autoroute la plus importante du pays, n’ont fait qu’envenimer le débat.

La querelle relative à l’identité macédonienne est quant à elle plus récente. A la suite des guerres balkaniques de 1912-1913, la Macédoine fut divisée entre la Grèce, la Bulgarie et la Serbie. Lorsque l’on fait aujourd’hui référence à la République de Macédoine, il s’agit donc de cette portion de territoire qui est revenue à la Serbie, puis à la Yougoslavie : la Macédoine de la vallée du Vardar. Alliés dans la division de la Macédoine, Athènes, Belgrade et Sofia le furent aussi pour nier l’existence d’une nation macédonienne : les Serbes parlaient alors de « Serbes du Sud », lorsque les Grecs faisaient référence aux « Grecs slavophones », avant de les définir comme bulgares. Différentes politiques furent mises en place afin d’éradiquer l’idée de nation macédonienne et de conforter le dépeçage de la région : éducation dans des écoles grecques, serbes ou bulgares, mais également changement des noms de famille afin de « grecquiser », « serbiser », ou « bulgariser » les populations.

Cette posture fut inversée sous la Yougoslavie communiste : à partir de 1945, la création d’une République de Macédoine au sein de la Fédération yougoslave renforça la particularité de la nation macédonienne, en dépit des négations grecques et bulgares. Aujourd’hui, les Serbes acceptent ainsi plus généralement l’existence du peuple macédonien, ne le considérant plus comme un élément de la nation serbe, bien que l’Eglise orthodoxe serbe continue à nier l’existence d’une Eglise macédonienne autocéphale. Les relations entre Skopje et Sofia sont également moins tendues depuis février 1999, lorsque la Bulgarie accepta de reconnaître le macédonien comme une langue à part entière, et non plus comme un dialecte du bulgare.

Du côté grec, la guerre civile (1946-1949) reste un facteur déterminant la position d’Athènes vis-à-vis de l’identité macédonienne. Au cours de ce conflit, les « Slaves macédoniens » formèrent une part considérable du mouvement partisan qui se battait afin d’unifier la Macédoine grecque et bulgare au sein d’une grande Macédoine yougoslave. Pour les Grecs, la nation macédonienne n’est donc qu’une création artificielle de Tito, simplement inventée dans le but d’appuyer des revendications territoriales irrédentistes dans le Nord de la Grèce. Les autorités grecques font ainsi largement référence aux promesses électorales du VMRO-DPMNE : lors des premières élections libres de 1990, le parti anti-communiste avait promis de réunir tous les Macédoniens dans un même Etat, ou proposaient de faire figurer la Tour blanche de Thessalonique sur les billets de banques de la République indépendante. En continuant à nier l’emploi du nom de « Macédoine » et l’existence d’un peuple macédonien, Athènes entend donc faire comprendre que les seuls vrais « Macédoniens » sont en réalité les habitants de la province grecque de Macédoine.

Mais du côté de Skopje, la négation de l’identité macédonienne, à travers le refus de reconnaître la « République de Macédoine » et la langue macédonienne, remet tout simplement en cause l’existence de l’Etat macédonien. De même que le mythe national grec insiste sur la continuité entre le monde hellénique de l’Antiquité et l’Etat grec moderne, les Macédoniens considèrent en effet que leur identité est intrinsèquement liée à leur dénomination. Une différence notable, cependant : alors que l’héritage de la Macédoine antique ne constitue qu’une partie de l’identité grecque, le peuple macédonien ne peut se rattacher à rien d’autre. S’ils ne sont pas des Macédoniens, que sont-ils alors ? Bien qu’elle semble futile aux non-initiés, cette question identitaire est essentielle à la résolution de la dispute entre la Grèce et la Macédoine.

Quinze années de vaines palabres

Le conflit entre Skopje et Athènes culmina peu de temps après l’entrée de la Macédoine à l’Onu. En février 1994, la Grèce décréta un embargo commercial, à l’exception des produits alimentaires et pharmaceutiques, qui ne fut levé que dix-huit mois plus tard. Un accord intérimaire fut ainsi trouvé le 13 septembre 1995, sous l’impulsion de l’Envoyé spécial des Nations Unies, Cyrus Vance, et avec l’aide du Secrétaire d’Etat assistant des Etats-Unis, Richard Holbrooke. Sous ses conditions, Athènes acceptait de mettre fin à son embargo et de reconnaître Skopje sous le nom d’Ancienne République Yougoslave de Macédoine. En retour, Skopje acceptait de modifier ses symboles étatiques, notamment son drapeau, et dut réaffirmer son renoncement à toute revendication territoriale envers la Grèce. Enfin, Athènes s’engageait à ne pas bloquer l’adhésion de Skopje à des organisations internationales ou régionales, à partir du moment où serait employé l’acronyme d’ARYM, avant l’aboutissement d’une solution négociée sous les auspices des Nations Unies.

Quinze ans plus tard, pourtant, aucun accord n’a été trouvé. Au cours des premières années de querelle, les deux partis ont en effet campé sur des positions maximalistes : Athènes rejeta toute proposition contenant le nom de « Macédoine », alors que Skopje insista sur l’utilisation de son nom constitutionnel. Durant l’embargo grec, les deux co-présidents de la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie, Cyrus Vance et Lord Owen, ont ainsi proposé le nom de « Nova Makedonija » (Nouvelle Macédoine), rejeté en bloc par les deux pays. Avec le temps, les positions se sont légèrement assouplies : Athènes se déclara prête à accepter un nom composé, tel que « Haute-Macédoine », alors que Skopje semblait ouvert à une double-appellation lui permettant d’utiliser le nom de « République de Macédoine » dans toutes ses relations diplomatiques à l’exception de celle avec la Grèce.

Cependant, cette question de la double-appellation a créé de nouvelles divergences : la Grèce insiste en effet sur une solution négociée s’appliquant dans toutes les relations diplomatiques, alors que le gouvernement macédonien considère que l’Accord intérimaire ne doit trouver une solution qu’aux relations bilatérales entre les deux pays. Pour exemple, Matthew Nimetz, Envoyé Spécial des Nations Unies depuis 1999, proposa en mars 2005 d’employer le nom de « Republika Makedonija – Skopje », en macédonien ; une solution approuvée par Athènes, mais rejetée à Skopje. En octobre de la même année, il avança une variante : « République de Macédoine – Skopje » pour les relations entre les deux pays, « Republika Makedonija » pour les Nations Unies, et « République de Macédoine » pour toute autre relations bilatérale ou multilatérale ; cette fois acceptée par Skopje, mais écartée par Athènes.

Le climat des négociations s’est particulièrement dégradé après le retour au pouvoir du VMRO-DPMNE en juillet 2006. Dès le début de l’année 2007, le gouvernement de Nikola Gruevski annonça son intention de renommer l’aéroport de Skopje d’après Alexandre le Grand. Dans un élan de colère, Athènes menaça alors de se retirer de l’Accord intérimaire. Loin d’apaiser les tensions, Skopje multiplia les provocations en installant par exemple plusieurs statues antiques devant le bâtiment du gouvernement. Ces événements jouèrent un rôle important dans les élections législatives grecques de septembre 2007 : le Premier ministre sortant, Kostas Karamanlis, déclara ainsi que la Macédoine ne saurait intégrer l’UE et l’Otan avant un accord entre Skopje et Athènes. Une fois réélu, Karamanlis confirma que la Grèce était prête à rejeter l’adhésion de la Macédoine à l’Otan, en dépit des dispositions de l’Accord intérimaire.

2008 : la Macédoine reste sur le quai

Une intensification des discussions diplomatiques en amont du Sommet de Bucarest d’avril 2008, signalait l’urgente nécessité de trouver un accord : Gruevski annonça ainsi qu’il était prêt à accepter le nom de « République de Macédoine (Skopje) », alors que d’autres proposèrent d’intégrer le pays comme « Ancienne République Yougoslave de Macédoine ». Malgré tout, aucune solution ne fut trouvée ; l’Albanie et la Croatie furent donc invitées à rejoindre l’Alliance atlantique, alors que la Macédoine fut notifiée qu’elle le serait une fois que les négociations auront abouti. Skopje avait pourtant satisfait tous les critères d’adhésion : elle avait été un partenaire stratégique lors du conflit au Kosovo, accueillant près de 350 000 réfugiés et offrant une assistance logistique à la KFOR. La Macédoine est également l’un des pays les plus impliqués dans les missions de l’Otan ; à titre d’exemple, elle a déployé plus de troupes en Afghanistan que la Grèce.

Le Sommet de Bucarest a considérablement modifié la dimension du contentieux gréco-macédonien. Le veto grec a tout d’abord balayé la disposition de l’Accord intérimaire selon laquelle l’intégration euro-atlantique de la Macédoine ne saurait être retardée par la querelle. D’autre part, la dispute est devenue une problématique multilatérale : l’adoption d’une solution négociée pour débloquer l’adhésion de la Macédoine n’est plus seulement une position grecque, mais une condition désormais posée par l’Otan, comme confirmé lors du Sommet de Strasbourg-Kehl de 2009. En écho aux conclusions de Bucarest, l’ambiguïté des conclusions du Conseil européen de juin 2008 (« Il est essentiel d’entretenir des relations de bon voisinage, y compris une solution négociée et mutuellement acceptable pour tous sur la question du nom. ») a également renforcé la Grèce au sein de l’UE. Ayant la main haute, Athènes se sent dès lors autorisée à refuser toute proposition qui ne satisferait pas ses demandes.

Malgré ces coups durs, le gouvernement macédonien s’est montré combatif. Nikola Gruevski appela immédiatement à des élections anticipées, qui offrirent la majorité parlementaire au VMRO-DPMNE en juin 2008. La Macédoine s’est ensuite attelé à poursuivre sa stratégie pour le moins offensive en soulevant la question du respect de la minorité macédonienne en Grèce, en renommant sa principale autoroute à nouveau d’après Alexandre le Grand, ou en lançant le projet controversé « Skopje 2014 ». Enfin, la Macédoine a également déposé une plainte devant la Cour internationale de justice (CIJ) pour violation de l’Accord intérimaire en novembre 2008.

Dans le même temps, les Etats-Unis se sont appuyés sur leur poids diplomatique afin de relancer les négociations onusiennes. Matthew Nimetz présenta ainsi une nouvelle proposition le 8 octobre 2008, d’après laquelle Skopje serait autorisé à utiliser « Republika Makedonija » pour un usage interne, alors que toutes relations diplomatiques emploieraient le nom officiel de « République de Macédoine du Nord ». On parlerait d’autre part de la langue officielle et la nationalité de « la République de Macédoine du Nord », ou de « macédonien », sans que l’emploi de cet adjectif ne soit exclusif afin de satisfaire les exigences grecques. Cette nouvelle proposition reçu un accueil pour le moins mitigé : le Président et le Premier ministre macédonien déclarèrent que des modifications importantes étaient toujours nécessaires, alors que le gouvernement grec déplora l’emploi d’une double-appellation, recevant néanmoins le projet plus chaleureusement en privé.

En raison du calendrier électoral – élection présidentielle en Macédoine en mars 2009, et élections législatives en Grèce en octobre 2009 – aucune autre proposition ne put être formulée dans les mois suivants. Bien que la plainte devant la CIJ ait tendue encore un peu plus l’atmosphère, Matthew Nimetz poursuivit les négociations, tantôt à Skopje, tantôt à Athènes. Des discussions directes ont également été organisées en juin 2009 à Genève entre les représentants grec et macédonien, mais n’ont pu déboucher sur une proposition concrète. Pourtant, il est devenu urgent de régler cette question une bonne fois pour toute.

Un facteur de déastabilisation

Parce qu’elle est un frein à l’intégration euro-atlantique de la Macédoine, la querelle entre Skopje et Athènes menace la stabilité des Balkans. L’absence de solution durable a en premier lieu un impact négatif sur la perception extérieure du pays et la confiance des investisseurs. Tout comme le reste de la région, la Macédoine a été durement touchée par la crise économique : son PIB a reculé de 1,6% en 2009, alors que le taux de chômage officiel a atteint les 32%. La reprise économique demeure fragile et pourrait bien remettre en cause la mise en œuvre des réformes politiques nécessaires pour satisfaire les critères de Copenhague.

La lenteur des négociations encourage par ailleurs l’ethno-nationalisme, et fragilise donc la stabilité politique de la Macédoine. Il convient de rappeler qu’une large minorité albanaise, à hauteur de 25% de la population totale, est regroupée dans le nord-ouest du pays. Au cours de l’année 2001, une insurrection armée avait d’ailleurs sérieusement menacé l’intégrité de la République de Macédoine. L’accord-cadre d’Ohrid, qui a mis fin au conflit le 13 août 2001, prévoyait en conséquence une meilleure intégration politique, institutionnelle et culturelle de la population albanaise. Mais sur ce front-là, aussi, les progrès sont très lents et les leaders albanais se sont jusqu’ici montrés très patients. En réalité, seule la perspective d’intégrer l’Otan et l’Union européenne semble rassembler les deux communautés. En cas de renvoi des négociations d’accession à une date indéterminée, les dirigeants albanais pourraient être tentés de raidir leur position en demandant une décentralisation accrue ou même une confédéralisation de l’Etat, voire en dernier recours la sécession des régions albanophones de Macédoine.

Enfin, la position de force dont jouit Athènes risque de faire dérailler la stratégie mise en œuvre par l’Otan et l’Union européenne pour stabiliser les Balkans. Le processus d’élargissement et d’intégration a jusqu’à aujourd’hui été le principal outil permettant d’ancrer durablement la région en Europe. Dès son indépendance, la Macédoine avait d’ailleurs affirmé que l’adhésion du pays à l’Otan et à l’UE était un objectif prioritaire en matière de politique internationale. Ainsi, après l’ouverture de relations directes entre Skopje et Bruxelles en décembre 1995, un Accord de Stabilisation et d’Association (ASA) fut signé en avril 2001 et le statut de « pays candidat » fut accordé dès décembre 2005. De même, la Macédoine fut – après l’Albanie – le premier pays de la région à rejoindre le Partenariat pour la Paix (PfP) en novembre 1995, puis le Plan d’Action pour l’Adhésion (MAP) dès avril 1999.

Mais en vertu des règles d’unanimités pour les questions d’adhésion, la Macédoine n’a toujours pas été autorisée à progresser vers ces deux organisations. L’intransigeance grecque vis-à-vis de sa voisine a fini par remettre en cause la crédibilité des structures euro-atlantiques. Une fenêtre diplomatique s’est cependant ouverte avec la crise de la dette grecque. L’aide financière accordée par les États membres de l’Union européenne offre ainsi la possibilité de faire pression sur le gouvernement grec pour qu’il accepte certaines concessions. Alors que les relations économiques entre Skopje et Athènes étaient jusqu’ici considérablement déséquilibrées au profit de la Grèce, la recherche de nouveaux débouchés commerciaux pourrait de même favoriser une résolution du conflit. La Chine s’est d’ores et déjà sérieusement positionnée afin de faire de la Grèce la porte d’entrée de ses produits d’exportation en Europe du Sud-Est. Une résolution rapide du contentieux permettrait aussitôt une accélération des flux économiques depuis Athènes ou Thessalonique vers la Macédoine, le Kosovo, et la Serbie.

Une solution en 2011 ?

Afin de profiter pleinement de cette opportunité politico-économique, il est également nécessaire que le gouvernement macédonien apaise son discours dans le but de rebâtir une relation de confiance entre les deux pays. Le fait de baptiser la présidence du Conseil de l’Europe « Macedonian Chairmanship 2010 » ou la construction de nouvelles statues controversées dans le cadre du projet « Skopje 2014 » sont autant d’actions susceptibles de saper l’esprit des négociations. Pourtant, la nomination de George Papandreou (Mouvement socialiste panhellénique, PASOK) au poste de Premier ministre en octobre 2009, a accéléré les discussions au cours des douze derniers mois, et laisse entrevoir une résolution de la querelle dans un futur proche.

A cet égard, il semblerait que la solution la plus consensuelle soit celle de « Macédoine du Vardar ». Celle-ci ajoute alors une connotation géographique au nom de la République, et remplit donc les exigences grecques. Bien qu’elle ne soit pas vraiment au goût des diplomates macédoniens, attachés à la « République de Macédoine », Skopje devra nécessairement faire des concessions sur ce point essentiel. La précision géographique avancée ces derniers mois ne touche d’ailleurs pas à l’intégrité du pays : rattachée à la Serbie, cette région avait à l’origine été nommée ainsi, d’après le fleuve qui coule à Skopje, afin de la distinguer de la Macédoine du Pirin (rattachée à la Bulgarie) et de la Macédoine égéenne (rattachée à la Grèce).


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Macédoine/Grèce : l’interminable conflit du nom


Concernant l’usage du nom, Skopje serait également davantage ouverte à des concessions que par le passé. La revendication de la double-appellation pourrait ainsi être abandonnée afin d’utiliser le nouveau nom dans toutes les organisations internationales, remplaçant donc de fait l’emploi d’ « Ancienne République Yougoslave de Macédoine ». Le sacrifice serait néanmoins plus lourd en ce qui concerne les relations bilatérales, puisque 129 Etats reconnaissent aujourd’hui Skopje sous le nom de « République de Macédoine », dont les Etats-Unis depuis 2004, et la France depuis l’an dernier.

En retour, Athènes doit officiellement reconnaître l’identité et la langue de la population slavo-macédonienne en la distinguant de la population gréco-macédonienne, et non plus proposer de faire référence aux « citoyens de la Macédoine du Vardar ». Athènes doit également accepter de Skopje la garantie que l’utilisation du nom de « Macédoine » n’insinue aucune exclusivité ou revendication territoriale et historique sur la Macédoine grecque ou l’héritage hellénique de la Macédoine antique. A la manière de ce qui a été fait en France et en Allemagne après la Seconde Guerre Mondiale, la mise en place d’une commission historique mixte serait la bienvenue.

Dans l’idéal, la résolution de la dispute devrait entrainer une invitation formelle à rejoindre l’Otan lors du Sommet de Lisbonne des 19 et 20 novembre prochains. Cependant, à quelques semaines de la conférence, les négociations suivent leur cours, si bien qu’aucun accord n’est pour l’instant en vue. Le secrétaire général Anders Fogh Rasmussen ayant d’ores et déjà indiqué que Skopje ne pouvait être invitée sous l’acronyme d’ARYM, il paraît peu évident que Skopje rejoigne l’Alliance atlantique d’ici la fin de l’année. Dans l’espoir d’un aboutissement des pourparlers gréco-macédoniens dans les prochains mois, il est néanmoins possible qu’une réunion des ministres des Affaires étrangères de l’Otan, voire un sommet exceptionnel, autorise la Macédoine à rejoindre l’Alliance au cours de l’année 2011. L’intégration aux structures atlantiques permettrait alors de consolider les réformes politiques et militaires déjà mises en œuvre, renforcerait le rôle de Skopje dans l’arène internationale, et stabiliserait ainsi les Balkans.


 

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